绿会〔2020〕R156号《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节第1部分：总纲（征求意见稿）》等七项国家环境保护标准的修改建议生态环境部：近日，贵部编制并在线发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲（征求意见稿）》（以下简称，《指南》）等七项国家环境保护标准，向社会公开征求意见。此次发布的这七项为国家标准，其适用范围更广且优先级更高。为此，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称我会）高度重视，邀请多位活跃在生态环境领域的学者、科技工作者以及司法鉴定专家与我会法律工作委员会、研究室、标准研制中心一起就各项标准的内容进行研讨，经汇总甄别后，从两个层次对《指南》提出修改建议，其一是从该系列七项标准的整体层面，共提出6项总体意见；其二是逐一对各个标准提出详细修改建议。首先，七项标准整体层面上的总体意见    详见中国绿发会微信公众号新闻“绿会提交修改意见至生态环境部|《生态环境损害鉴定评估技术指南》系列标准征求意见”。其次，针对各个标准具体的修改意见，见附件1。以上建议，诚请贵部参考，我会将持续跟进《指南》修改进程以及后续该系列新标准的发布，并积极提供支持、协助。                中国生物多样性保护与绿色发展基金会                                                           2020年10月30日 联系人：杨晓红，17319453635，v40@cbcgdf.org            唐玲 ，010-88431370，v42@cbcgdf.org地址：北京市海淀区板井路69号世纪金源国际公寓邮编：100097

关键词：生态环境损害 征求意见

中国绿发会                           2020年10月30日印发

附件11、《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》（以下简称，《总纲》）（1）建议将“1适用范围”第三条修订为“本标准不适用核、辐射、噪声、振动、光、热等物理因素所导致生态环境损害的鉴定评估”。建议理由：此《指南》的一系列技术标准可为司法鉴定提供参考。而司法鉴定中明确环境损害鉴定包含了噪声、振动、光、热所导致的损害。然而，目前《总纲》中没有包括噪声、振动、光、热等物理因素所导致的生态环境损害鉴定评估，故建议适用范围对这几类情况进行排除，以免误用。（2）建议在“2规范性引用文件”增加必要的引用文件，包括但不限于下列文件《环境污染损害评估项目》（2011-2015）《环境损害鉴定评估推荐方法（第 II 版）》 《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》（环办政法﹝2016﹞ 67 号）建议理由：目前，《总纲》只引用了司法鉴定文书规范（司发通﹝2007﹞），然而总纲所涉及的内容，却远不止该文件所涵盖的。（3）建议在“4.2 鉴定评估内容”中增加“鉴定评估目的”建议理由：目前《指南》的一系列标准是生态环境损害鉴定评估，但是它和司法鉴定是什么关系，是否完全一致？其鉴定评估目的是为司法服务还是行政管理服务？这些问题应当在《总纲》中新增“鉴定评估目的”加以说明和回答，以利于《指南》在实践中的采用和施行。（4）建议对“5.3 生态环境损害确定 a)”中“与基线相比存在显著性差异”进行补充说明，或是针对不同环境要素中特征污染物的容忍量具体量化，便于实践操作。建议理由：通过专家讨论会的反馈，大部分与会人员对于“显著性差异”这一说法，均认为笼统模糊，理解为的差异很大，并不理解其是在统计学意义上的差异的显著性检验——通过对总体抽样调查，进行假设检验，在一定的置信度（95%或98%）下，得出特征污染物的量与基线相比，差异是否显著。因此建议在此处对其加以进一步的说明。另一方面，在实际中，对于违法排放或者超标排放情况，即使事实存在，但因为环境容纳量太大，与之相比，污染物排放量比较有限，很可能排放导致的环境质量指标（如水、大气等）与基线之间的差异不显著，那么这种情况下，是否就不能作为对生态环境造成损害的事实认定了呢？对于这种情况，目前《总纲》中并没有明确如何界定。（5）建议在“6因果关系分析”部分增加“证明关联性”，并对关联性和因果关系加以区分建议理由：通过对比五年多以来所有的环境损害案件，发现在司法实践中，因果关系分析一直备受关注。在环境侵权责任当中，将因果关系证明责任划分成了关联性证明和因果关系证明，换句话说，原告首先需要证明关联性。但《指南》中已有的七项标准，有的提到了关联性，有的没有提到。作为《总纲》，建议应当明确关联性跟因果关系在概念上、证明的内容上的差异。（6）建议在“6.2 因果关系分析的内容 d）、e）和f）”进一步明确“可能性”的认定，或者给出更为准确的表述。建议理由：d）、e）和f）中都提到了可能性分析。从科学的角度看，因果关系不一定能完全推导出来。在司法实践中，民事案件、刑事案件对因果关系的认定是不一样的。在民事案件当中追求的是高度可能性，即使不能够排除，但是可能性很高的表述能够使用，但刑事案件追求的是客观真实性，追求必须排除合理怀疑才行。因此，建议在分析可能性的基础上，进一步明确对“可能性大小”的界定。（7）建议对“7.1 生态环境损害实物量化内容 d）”中“无行动-自然恢复时间”给出具体量化方法或计算公式。建议理由：“无行动-自然恢复时间”的长短，关系到民事案件中的赔偿金额，如不同地区采用不同的算法，可能会导致判案过程中的判决结果显著差异。为了司法的公平公正，建议给出统一的时间计算方法或公式。此外，受损生态环境自然恢复至基线的时间极可能是几十年，甚至上百年，建议设置合理的时间上限，以便与司法实践相结合。（8）建议在“8.1.1 基于生态环境恢复费用的量化”中增加风险控制费用。相比较而言，风险控制费用在实践中是所占的比重更大。建议理由：根据《中华人民共和国土壤污染防治法》，污染产生之后包括两部分费用：一部分是修复工程的费用，一部分是风险控制的费用。目前，《总纲》中只提到了由生态环境恢复工程措施的费用所估算的生态环境恢复费用，并不包括恢复至基线水平期间风险控制的费用。然而，生态环境损害发生，风险控制可能涉及到一二十年，或好几十年都有可能，很难去除，这部分费用由谁来承担，也应当算作生态环境恢复费用。（9）建议在“图 1 生态环境损害鉴定评估工作程序图”中“因果关系分析部分”，增加生态破坏类的因果关系分析。建议理由：目前的图1的“因果关系分析”部分，只包括了环境污染损害进行因果关系分析的流程。建议增加生态破坏情形下的因果关系分析。（10）建议将附录B中“B.2.3 治理成本法”中“远远大于”进行量化。建议理由：“远远大于”表意模糊，通过具体量化可以增加标准的可参考性和可操作性。
 2、《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第 2 部分：损害调查》（以下简称，《损害调查》）（1）建议修订“6.2.2 现场踏勘的内容和方法 b）”，将“长距离运输”修订为“长距离迁移”。建议理由：一般情况，“污染物”固定搭配使用“迁移”。（2）建议对“6.2.2 现场踏勘的内容和方法 g）”中“以现场快速检测为主”进行修订，以免误用。建议理由：对于实际的现场踏勘，现场快速检测只是辅助的手段，所得的数据也只是作为参考。因为现场快速检测，受检测仪器本身的精度、操作人员的经验和现场的环境等限制。比如说，现场快速检测土壤湿度的大小，受这些限制因素影响很大。而对样品的检测，须要根据标准方法检测或是计算出来，并且得到规范性的机构来论证以确定其有效性。因此，样品的检测不应以现场快速检测得到的数据为主。（3）建议在“6.2.2 现场踏勘的内容和方法 g）”中，将“保存不低于20%比例的样品”，修改为针对不同样品的类别和属性，给出具体留样多少的参考值，并增加“保存的时效性和保存条件的参考附录”。建议理由：“保存不低于20%比例的样品”，保存前提是要在样品检测许可的有效期内可以作为复查。不同的样品，其物理化学属性不同。进行检测复查相关指标时所需的量也是不同的。若都是以“不低于20%”计，存在一刀切的弊端。此外，不同样品可以接受保存的时间、保存的条件也是不一样的，超过有效时间的样品肯定是无效的。如，自然条件下，土壤可以接受的是2天，水样可以接受的是1天，重金属的有效期会长一点。因此，建议针对不同的样品留样，给出具体的参考附录，以利于司法实践中操作。 （4）建议在“7.3.3 环境质量调查 c）和d）”中统一按照HJ25.1和HJ25.2执行并对附录C.3进行重新筛选核查。建议理由：c）对大气、地表水、土壤、地下水等检测技术导则和规范参见附录C.3，而d）中污染场地的调查和监测按照HJ25.1和HJ25.2执行。目前对于污染场地的定义包括场地上的地表水、土壤、地下水等环境要素，所以c）和d）本身是有矛盾的，到底应参考引用哪个。此外，附录C.3中部分标准已经过时，如HJ166标准中关于土壤样品保存的规范里边有一条已经过时，并且与d)中提及的HJ25.1和HJ25.2有冲突。因此，建议统一采用最新颁布实施的HJ25.1和HJ25.2；若需将附录C.3中的标准作为备选，应当对附录C.3重新筛选核查，去伪存真。（5）建议参考司法鉴定通则中参考标准的先后顺序，即国标-行业标准和技术规范-专家认可的技术方法，对“7.3.3环境质量调查 c）”中参考标准的先后顺序进行修订。建议理由：目前，此条中参考标准的顺序是国标-行标/地标-国际标准。首先由于每一个地方自然环境、本底值、环境容量都不一样，经济发展和地方环境质量目标的控制也不一样，因此参考地标会存在差异。其次，若是参考国际标准，由于国内实际运用的一些检测分析仪器，在精度上与国际上的存在差异。如果参考国际标准，运用其中规定的检测方法标准，会出现结果上较大的偏差和误差。因此，建议参考司法鉴定通则中参考标准的顺序，也利于此《损害调查》国家标准用于司法实践。 以下是两个排版上的小建议（6）出现两个7.3.3，即“7.3.3环境质量调查”和“7.3.3生物调查”，建议进行重新编号。（7）建议调整“8.1监测及实验数据质量控制”和“8.2调查数据质量控制”的先后顺序建议理由：从逻辑上将，先调查采样，再对样品进行检测。故而，先说调查数据质量控制可能更好。
 3、《生态环境损害鉴定评估技术指南 环境要素 第1部分：土壤和地下水》（以下简称《土壤和地下水》）（1）建议修订“3术语和定义”中“3.1土壤”的定义建议理由：针对陆地表层能生长植物、具有一定肥力的一般是指农田土壤。而对场地调查或者发生生态环境损害事故的土壤调查，指的是含水层以上非基岩部分，现在统称为土壤。因此，建议参照场地调查，对土壤定义进行修订。（2）建议在“6土壤与地下水损害调查确认”中不要参考DZ/T 0282标准建议理由：该标准是针对1：5万的比例尺尺度进行调查，并以100平方公里范围内设置多少点位来进行，尺度过大。现在比较大的调查场地能到100万平方米，即1平方公里已经足够大。如果达到100平方公里，面积过大。对于场地调查来说，精度方面要求需要更细致一些。（3）建议修改“6.1.2调查原则”建议理由：目前已有资料通常都是来自水文、地质等部门，而水文、地质部门能提供的区域性资料存在水平和垂直尺度太大、精度太低的问题。在获取的地质资料中，垂直尺度上一百米都算浅层。但是对于土壤调查来说，一百米已经足够深。此外，仅搜集和利用现有区域性资料，不进行实地钻探调查是不合适的。因此，建议原则中明确，结合场地调查的精度，对获取的大尺度的现有资料进行筛选应用，并补充必要的实地钻探调查。（4）建议将“6.2.2点位和深度布设”中“使用专业判断布点法”调整到“系统布点法或分区布点法”之前建议理由：对于疑似受损害区域，最先使用专业经验判断，识别出哪一块潜在污染性比较大，在判断基础上结合系统布点法或分区布点法，可以更精确、准确地识别污染范围并展开调查，事半功倍。（5）建议修改“6.2.4样品检测”最后一段建议理由：原规定可实施性差、可参考性低。目前实际调查工作中对各类颜色异常、气味异常污染物进行生物毒性测试效果不好。参考权威文献中认可的方法，难以操作。（6）建议在“6.3.1 土壤生态服务功能调查”中“确定土壤损害发生前、损害期间、恢复期间评估区的土地利用类型”后，增加“恢复后的土地利用类型”。建议理由：在“9.1.1恢复目标确定”中提到“基于风险的环境修复目标值”，而基于风险计算的修复目标值的一个重要依据就是规划的土地利用类型，特别是恢复后的土地利用类型。有的时候，场地受污染过重，可能从用地类型、用地方式等方面进行调整，如本来想用作居住用地，可以调整一下用作林地、绿地等。因此，建议增加。（7）建议修改“6.4.2 以对照区调查数据作为基线水平”最后一段，对“检出限”进行具体规定。建议理由：操作上“以检出限作为其浓度值基线水平”时，若是对“检出限”不具体规定，那么不同的检测公司给出的检出限可能是不一样的。另外，若不加以规定，还可能出现检出限高于标值的情况，如标值是0.1，所有检出限都是0.2。如果是这样，那么将没办法评判。因此，建议对检出限给出具体规定。（8）建议对“6.5损害确定 c）”中“经实验或测试表明具有生物毒性”修改为参照已有的关于颜色和气味的评判标准来进行建议理由：根据实践，对颜色或气味异常的样品进行生物毒性测试效果很不好，基本没有一定的结果，可实施性比较差。因此，目前生物毒性的检测还不够成熟，建议标准中还是用现有的关于颜色和气味的评判标准，如水里边的色度标准，气味的嗅域值标准，不必一下过渡到生物毒性。（9）建议修改“8.1.1 损害程度量化”公式中 Te，将“平均浓度”改成“最大浓度或者加权重的最大浓度”。建议理由：平均浓度受调查范围的影响非常大，会受范围内布点的密度、土壤的异质性影响。因为若布设的点够密，在非污染浓度区域布的点够多，得到的平均浓度将会被“稀释”。因此，建议将平均浓度改成最大浓度或者加权重的最大浓度。（10）建议“8.1.2损害范围量化”中将“向外或向下延伸至少0.5 m”修改成“向外或向下延伸一半的采样网格的距离”。建议理由：国家要求的详细调查确定污染范围的调查面积网格是20米×20米或40米×40米，即20米或40米的间距确定一个点位。如果这个点位有污染往外延，至少延伸到网格中间的距离。因此，为保证调查精度，建议向外或向下延伸的距离，参照网格大小进行界定，笼统地规定延伸0.5米距离不合适，也不够。（11）建议修改“9.1.3恢复方案确定a）和b）”建议理由：在a）和b）中，以一年时间为界，对损害持续时间短于一年和长于一年两种情形，分别该采取哪种恢复方案。而实际上，需要多长时间恢复到基线水平，与损害持续时间的长短是没有一定的相应关系的。好多瞬间爆炸产生的污染危害需要很多年来恢复。因此，建议对此进行修改。（12）建议将“9.2.1 未修复到基线水平损害的量化方法 a）”中“对于没有标准的污染物，调整系数取1”修改为“参考检出限”。建议理由：在实践中，确实会有很多样品污染物测不出来或是有些指标测出来却没有标准参考的。盲目地将没有标准的污染物调整系数都取1并不恰当，因为根据目前表1和表2中所给出的调整系数，小于200倍的是0.2，大于3万倍的才是1，当然这里大于3万倍也要求太高了。若没有标准的污染物的调整系数也取1，那么将会导致污染物各方面权重失衡和鉴定评估结果偏颇。因此，对于没有基线或者没有标准的，建议可以参考检出限。（13）建议修改“10.1评估时间”中“土壤恢复效果通常采用一次评估”建议理由：此处的规定与前文“9.1.1 恢复目标确定 a）”中提及“将环境介质修复至基于风险的目标值后，还应采取必要的恢复措施”相矛盾。因为是否“修复至基于风险的目标值”，需要基于评估才能进行判定的，无法事先确定恢复过程中只要一次评估，还是需要多次评估。因此，建议修改。一些小的建议：（14）建议在“2规范性引用文件”增加“6.2.5 质量保证与质量控制”提到的HJ630，现引用文件中没有列入。
 4、《生态环境损害鉴定评估技术指南 环境要素 第2部分：地表水和沉积物》（以下简称《地表水和沉积物》）一些小的建议（1）建议修订“3.1地表水”定义，补充沼泽、冰川，将表述补全。（2）建议修改“6.2确定调查指标”中“表1 不同类型地表水生态环境事件调查推荐指标”，在“产品供给”中增加“清洁能源水电”；在“调节服务”增加“固碳释氧、空气净化、病虫害控制、水源涵养等”。
 5、《生态环境损害鉴定评估技术指南 生态系统 第1部分：森林和林地》（以下简称《森林和林地》）（1）建议修订术语 “3.1林地生态环境损害”。考虑增加“盗猎盗捕，人为原因造成的病虫害泛滥、外来种入侵等”，并且建议将“违规工程建设”中的“违规”去掉。建议理由：首先，对于森林生态系统的生态破坏，不仅仅是对林木的损害，还包括对以林地为栖息地的野生动物的非法猎捕、以及人为原因造成的外来种入侵等。其次，根据《中华人民共和国环境保护法》第5条规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”其中，损害担责原则是指只要有环境污染和生态破坏的行为发生即为损害，行为人就要承担责任而非有了损害结果才担责。因此，基于上述现行法律条例，即使是合规的工程建设，但是造成生态破坏和环境污染侵害了公众利益，都应当被追责。因此，不应该强调是违规。（2）建议修订术语“3.2森林林地”和“3.3其他林地”建议理由：首先，目前给出的定义与《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》存在不一致。根据现在“3.2森林林地”的定义，只涵盖国家特别规定的灌木林地，没有一般灌木林。而在内蒙、青海等地，适生植被以灌木林为主，根据现在的术语定义，这类灌木林将划归其他林地，是不恰当的。此外，在现“3.2森林林地”定义中，没有必要强调“划定为县级及以上森林生态系统自然保护区”，建议删除。而对于“3.3其他林地”的定义，与《中华人民共和国森林法实施条例》相比，增加了“路旁、水旁、宅旁林地”，这部分林地从林业上去鉴定范围时，是按照林地的地基管理还是其他哪部分去证明认定，会存在操作上的困难。因此，建议对这两个术语进行修订，并在修订的过程中，考虑除郁闭度之外，是否对森林林地和其他林地的占地面积也进行界定。（3）建议在“4工作程序 a）” 中，增加“盗猎的野生动物、病虫害、入侵种侵害的面积，进行动植物资源和生物多样性丧失的生态环境损害的评估”建议理由：对森林生态系统的破坏，除了传统的砍伐林木，还有对野生动物资源和生物多样性的破坏。（4）建议在“4工作程序 d)”中，增加“损害是否可修复的判定标准”。建议理由：通过d）进行损害实物量化后，可以得到生态环境损害的范围和程度，对损害范围和程度达到多大是可恢复的，目前没有给出判定标准，而是否可恢复涉及到恢复方案的选择和制定以及是否进行价值量化进行赔偿的问题。为了避免不同的评估机构对损害是否可恢复得出截然不同的结论，建议在工作程序d)中增加损害是否可恢复的判定标准。（5）建议在“6 林地生态环境损害调查确认”中，给出对照区确定的方法或标准。建议理由：对照区的确定是为了给出恢复应达到的基线，为了使不同的调查和评估机构所获取的恢复基线具有一致性，建议给出可操作的对照区确定的方法或标准。（6）建议在“6.1 生态破坏或环境污染行为调查”中，对于“地下水超采”，除了“开展地下水水位和流量等指标的监测”，还应该增加“对开采量、用量进行调查”。建议理由：造成地下水水位和流量变化的因素很多，为了进行因果关系分析，有必要增加“对开采量、用量进行调查和监测”。（7）建议在“6.2.2 森林c)土壤调查”中增加土壤微生物的类群调查建议理由：土壤微生物可通过氧化、硝化、氨化、固氮、硫化等过程，促进土壤有机质的分解和养分的转化，因此对于生态系统物质和能量循环至关重要。而且由于土壤微生物与地上植物之间的相互作用，对于地上植物的恢复具有指示作用。因此，建议增加对土壤微生物的调查。（8）建议修订“6.3.1 植物调查”中样方大小，并将“根据实际情况确定合理的样方数量”修改为“最少需要3个~5个样方数”。建议理由：在惯常的国家级大型的调查中，样方大小一般是按照20米×20米，也可以再细分，南方按20米×30米（或30米×30米），北方按20米×20米。在该样方中嵌套设置乔木样方10米×10米，灌木样方5米×5米，草本样方一般为1米×1米。进行样方调查需要有足够的样方数量才能够支撑调查数据的统计分析，通过假设检验，比较受损区域与对照区之间的差异是否具有显著性，因此，建议设置所需最少的样方数量。一般乔灌木的样方数最少为3个，而草本样方数最少为5个。（9）建议在“6.4.1.2 基线确认内容 b）”中，根据林地的不同用途，采用基本指标和特有指标这样的组合形式；对于没有特定用途的（如原生森林），则进行全指标的调查。建议对于“植被基线水平指标” 增加群落水平上的如物种丰富度、均匀度、体现群落结构和功能的指标，如群落的层片结构、层片数，以及森林生态系统的服务功能相关的指标。建议理由：现有的“植被基线水平的指标”基本上都是物种水平上的，但是就生态系统来讲，更强调其群落结构和生态功能的是否恢复到基线水平。此外，对于受损的生态系统，比如破坏成一片裸地，那么要自然恢复到基线水平，需要遵循群落演替的规律，若是盲目地参照对照区的物种组成，形而上学地人为地先行引入演替后期的植物种，成活率会比较低，降低恢复成效。因此，建议增加群落结构和生态系统功能方面的指标，考量受损区域生态恢复是否在结构上和功能上逼近对照区域基线。（10）建议修改“8.1损害范围量化”中对于“永久性损害，损害持续时间一般按200年计算”的说法。建议理由：规定200年并没有什么意义。对于永久性损害，若是计算其价值量化，采用稳定的损害价值除以折现率。（11）建议调整“9林地生态环境损害恢复与价值量化”的逻辑结构，调整现“9.2.1恢复方案的制定”在《森林和林地》中的位置。并分别给出森林林地和其他林地的恢复方案。建议理由：目前这部分，林地的生态环境损害恢复只是针对森林林地，对于其他林地是没有的。这在重新定义“森林林地”和“其他林地”之后，显然是不合适的。因此，根据其技术路线，建议这部分可以先论述如何对森林林地和其他林地进行价值量化的，之后再论述森林林地和其他林地的恢复方案的制定。（12）建议修订“9.2.2.2生态服务功能价值量化法”公式6建议理由：在“9.2.2.1一般原则”中对森林价值量化的时候将森林按特定的用途进行分类，不同用途的森林赋予了不同的服务功能进行价值量化。而根据公式6，一旦森林生态系统受到破坏，只考虑其服务功能的价值量化。但是对于森林来讲，除了涵养水源、土壤保持等服务功能，其林木等生物资源、生物多样性的维持等供给、支持功能也是它应该被量化的价值。此外，森林同时具有多项生态服务功能，目前公式6中的V_S是指某一项生态服务功能还是多项服务功能之和，没有明确，会在使用过程中产生误解和误用，建议明确说明。（13）建议修订“附表B.1 林地动植物资源调查表”建议理由：1）将经纬度分开，用经度和纬度。2）将胸径一栏拆分为胸径和地径。因为胸径一般是对乔木而言，而灌木、草本下边没有胸径，多用地径。3）郁闭度和覆盖度有重复，可以合并为一列。4）密度一般不是调查出来，而是根据样方面积结合数量计算出来的，可以不在调查表中列出。一些小的建议（14）建议在“3术语和定义”中增加“基本恢复”、“补偿性恢复”和“补充性恢复”的定义，便于不熟悉恢复方式的标准使用者及时查阅。
6、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第1部分：大气污染治理虚拟成本法》（以下简称《大气污染治理》）7、《生态环境损害鉴定评估技术指南 基础方法 第2部分：水污染治理虚拟成本法》（以下简称《水污染治理》）以上两标准的修改意见详见 http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4854/14198.html